主题：房改失败之政府现状篇·缺位与思变

政府现状篇·缺位与思变  本刊记者仲志远 北京报道

安得广厦千万间？——这是诗人杜甫就自己被狂风所破的茅屋，随意而发出的一个感慨，但很显然，其追问的实际指向既不可能是社会，也不可能是慈善家，无疑就是政府。

1980年至1998年，政府主导了四次房改。从当年房改政策的出台直到今天居民的购房困境，可以看出其大致的脉络：“提高房租”不可避免地走入了历史的记忆；“补贴售房”虽然名义上已经在1998年宣告终结，而事实上，今天仍然可以找见福利分房的踪迹，多半存在于一些国家部委机关。除却福利分房的优惠，居民个人寻找房源只能求助于社会了。

目前城镇居民获得家庭住房的途径一般有二：一是商品房，二是廉租房。不过，由于50多年来土地国有而且掌握在政府之手，无论是政府廉价划拨土地由指定房地产商建设廉租房，还是将土地以公开招拍挂的手段提供给房地产商建设商品房，都会因为土地所包含的政府因素而使地价飙高，房价为之劲涨；廉租房（即经济适用房）的制度不仅早已背离了原先扶弱济困的功能，而且已经呈现出诸多的弊端；商品房虽然面向高收入的人群，但也因为诸多的人为因素而使之远离了消费者的现实需求。中国社会科学院金融研究所尹中立博士所断言的“二元结构”，颇值得人们反思其政府政策的失误；易宪容博士预言京沪房价大幅度下跌也使牵涉到城镇居民与房地产商的敏感神经，商业银行个人住房贷款政策却在其制定者——政府的手中，投鼠忌器而使既得利益者肆无忌惮，甚至为所欲为。

此外，来自于政府之外的力量也同样不可轻视。投机炒房客奔突各地，虽然难以搅动一江池水，但足以为此推波助澜。宏观调控究竟打击了谁？一切的一切，大概只有消费者冷暖自知。

濒临在危机边缘

“放号的前几天就有人在售楼处旁边搭起了帐篷”，排队排了两天两夜才拿到一个房号的老吴向《资本市场》记者回忆道。时隔数月之久，他依然记忆犹新。在那两天两夜里，“就像1970年代唐山地震露宿街头一样”，60多岁的他全靠老伴来回送饭、轮流替换，除了上厕所之外，雷打不动地坚守在售楼处门口，直到拿到房号为止。

2005年6月12日，星期日，天气炎热。北京市昌平区的天通苑开始放号。北苑三区61号综合服务楼前挤满了来自北京各区的人们。每平方米售价2650元的经济适用房现房只有3000多套，蜂拥而至的人们因为排队而使场面失控，保安与武警都拉过来了，这才未酿成事故。

同样疯狂的场面在2004年8月北京市区的三环新城经济适用房项目就已出现过了。其根本的原因就在于经济适用房的售价相对低廉。对于那些收入相对较低的人们来说，房价高涨的商品房也许就是可望而不可及的，即使日晒雨淋、风吹雨打也难以动摇其执著如一的决心。

几次经济适用房的放号勾起了人们物资紧缺年代的回忆，如同置身于1988年通货膨胀时的抢购风潮；而实际上，经济适用房项目中暗藏的玄机早已被人们熟悉。三环新城项目的放号就只从第163号开始，前面的162号早已留给了那些已交定金但未选房的神秘客户。至于那162位购房者的信息则已成为无人追究的秘密。

“这几年，我国每年供应中低收入者的经济适用住房投资只占总投资的6%左右，覆盖面为7%。这样低的覆盖面，差距过大，很难抓到核心问题”。2005年8月16日，中国房地产及住宅研究会副会长包宗华先生向记者表示。作为隶属于国家建设部的一个研究机构负责人，“我特别容易被外界误以为是代表官方说话，几天前就被部里领导点名批评，禁止接受媒体的采访；而且就连我们部属的《中国房地产报》与《中国建设报》我也没有给过他们采访的机会，”包宗华先生来电向记者解释其拒绝接受面谈的原由。很显然，投向经济适用房的资金过少正是内地城镇居民住房困窘的一个主要原因。

经济适用房最早见之于1994年7月18日国务院颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》。文件提出建立解决中低收入者的经济适用房供应体系和高收入人群的商品房供应体系。直到1998年，北京市才开始建设最早的经济适用房项目——回龙观文化居住区。2000年5月，回龙观一期开盘。

经济适用房最初的意图就是解决中低收入百姓的住房问题。其土地的供应原则上是行政划拨的。虽然各级地方政府明知道这是一种特殊的、政府必须给予扶持的廉租房，但在实际的销售中却极力渲染，认为其同样也具有商品房的性质，“经济适用房应该是一种政策性的商品房，它不是一种单纯的福利，但也不是完全放开市场的商品房”。

2002年11月17日，国家计委、建设部制定印发《经济适用住房价格管理办法》，第一次决定对经济适用房实行浮动房价，以“基准价格”取代“最高限价”。北京市房管部门在转发这一通知时，对浮动幅度作出了具体规定：可按住房楼层、朝向上下浮动，其幅度不得超过基准价格的3%，2003年1月1日起开始施行。“2003年后通过审批的经济适用房项目将全部实行基准价，可以在3%的范围内上下浮动”。

北京市经济适用房的价格自此开始有了小幅微涨。3%的浮动幅度就已经使单套房子猛然多出了两三万元。很自然，政府一旦认为经济适用房有商品房的特性，那么，开发商们就会希望它的脚步能够向市场步步逼近。当年的房地产商一致认为，“浮动幅度就别管了，政府应该抓大放小”，而实际上，政府稍有疏忽，开发商就会得寸进尺。

“浮动幅度定在3%，应该就是为了保证相对的公平，”北京市房管局的一位退休官员在其回忆时向记者说道。但是，恰恰是因为房价有了浮动幅度，开发商就乘机给自己的关系户更多优惠，而把成本摊到了其他购房者的身上，透明度缺乏之时，本来的公平原则就遭到了唾弃。

地方政府与房地产商之间的利益博弈最早是始于地价，政府方面希望土地能够有一定的升值，碍于房改政策而不敢造次，但实际上其土地的划拨一开始就没有做到无偿提供，所以对房地产商在房价的浮动幅度上采取了默认的态度。原北京市房管局的一名官员至今仍然如此解释：政府不仅要考虑老百姓的利益，同时也要考虑开发商的利益。

而据记者的采访了解，原来最初开发经济适用房的几家房地产公司恰恰就是原北京市房管局的下属公司改制而来，其中并无特别的蹊跷，所谓委托房地产商开发经济适用房要必须考虑他们利益的理由无疑特别冠冕堂皇。事实上，自2003年迄今，北京市基本上没有新增经济适用房项目，而僧多粥少的现房在放号之时就人满为患实在毫不奇怪。

“国务院1998年发出的深化住房制度改革的文件（即23号文）就明确规定推行住房分类供应制度：对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定住房社会保障的经济适用住房，对最低收入者供应含有较多住房社会保障的廉租屋。” 8月16日，曾经参与23号文件初稿起草的包宗华先生在给记者的电话里重申了他论文中的政策依据，但他也不得不承认，房改从“包揽过多”到“市场化、商品化”，“在当时的情况下，很难确定放开的合适尺度，因而很容易出现该管的事没有管起来的问题。”地方政府该管的事而没能没有管起来，房改多年来出现的诸多住房问题因此频仍爆发。

“据有关专家测算，中国内地高等收入者比重很小，而中低收入者要占总户数的85%以上”，包宗华先生提供的这一数据深有内涵。“我国这些年的住房建设，只对经济适用住房提出过户型控制（实际上许多经济适用住房也建成了大户型），而且，经济适用房的投资只占住房总投资的6%，而商品房（含30%左右由单位自建而不上市场销售的住宅）所占比重却高达94%，”他说。“在市场经济条件下，由于不控制商品房的户型和卖价，导致这些年来大户型、高房价住宅成风。据2004年有些城市的不完全统计，新建住房中，大多数是150平方米以上的大户型住宅，有的城市的大户型住宅占总数85%以上。（政府方面）没有抓好‘核心’”，包宗华先生提供的官方的数据虽然较为隐晦，但入木三分，甚至一针见血。近几年城镇居民购房陷入了怎样一个困境？一向号称国有的土地绝大部分已经囤积到了以商品房开发为己任的房地产商的手中。

“2004年，内地部分城市的房价收入超过了15倍，远远超过1997年的香港，严重抑制了有效需求的持续增长。在这些城市的住房市场，已经形成了一个典型的二元结构：一边是收入水平极低的普通市民，他们已经失去购买住房的能力；一边是高收入群体，他们当中没有购房的已经很少，这些群体只有投资购房甚至投机炒房的需求”。中国社会科学院金融研究所尹中立博士与郭建波先生在其给记者的论文中如是说。“这样的二元结构市场是极度危险的”。 

“房改到了今天，几乎可以说已经失败，或者说，房改正行进在失败的边缘；我们很清楚现实已经如此，但不便于明说……”，中国社会科学院多名金融学者曾经在不同的场合向记者这样表白。

房地产商意欲何为？

“谨防房地产业要挟整个中国经济！”2004年7月，一个惊世骇俗的观点从易宪容的一篇千把字的经济评论中脱颖而出，抛向社会之后引起了强烈的震撼。

内地各大城市商品房价格的急剧爆涨，让中国社会科学院金融研究所两个抨击房地产业学者名声大噪。一个是易宪容，一个就是尹中立。

易宪容的矛头一直以来都是指向房地产商，并奉劝广大民众别急于购房，放胆预言京沪两地的房价将大幅暴降；而尹中立则不遗余力地抨击投机炒作的购房团，其动作之猛，语气之烈，甚至被人误以为挟带着严重的书生意气。

易宪容的寓所就在距离北京市区20多公里郊外的王府公寓，近300平方米复式结构的房子宽敞明亮。“这是前几年买的，确切地说是2002年，当时的价格每平方米不到3000元”，8月16日下午记者登门造访，辗转了许久，才找到他。

也许是因为房子都是自掏积蓄与稿费买的，所以，易宪容对房地产商并不客气，频频撰写评论，直笔倜傥，而文风直率时见咄咄逼人之气。譬如，“房地产商借政策的出台极力推高房价、极力迷惑民众进入房地产，一方面以此用最快速度获得暴利，另一方面又进一步吹大房地产泡沫。一旦泡沫吹破，即使是洪水滔天，对他们也不会有多少影响，因为钱早已落袋为安。” 

实际上，他是一个温和的学者，笑容满面，一绺头发搭在开阔的脑门上，时不时地用手往上一捋。

他的观点来源于观察而不像别的学者那样取自官方的统计数据。“你只要在晚上驾车沿北京的二环、三环、四环走上一圈就知道商品房的入住率究竟有多高，这比研究数字来得更为直观”，他说。

2005年1月，他再度按捺不住，撰文评论激烈抨击“房地产暴利是地方政府对财富的掠夺”；3月，他又撰文指出，“遏制房价是构建和谐社会的关键所在”；4月，他提醒社会各界：警惕房产商个人利益误导经济；6月，他再一次警告说，中国内地的房地产市场存在泡沫是不争的事实；同样是6月，他更直截了当预言：“像上海，房价应该下跌50%，北京房价也应该下降30%，否则，国内房地产价格要得到稳定、房地产投资过热要得到抑制是不可能的。”

易宪容觉得，民众特别容易被房地产商的蛊惑与渲染所误导，他建议民众持币观望，不要盲目购房。“只有你不理会他们，它就牛气不了多久，房价就要急遽下跌。” 

“房地产商有百分之八九十是白手起家的。凭着自己与政府官员的关系，弄到土地之后再到银行抵押贷款”，他说。而据同济大学经济管理学院一名教师2002年所做的数据统计显示，房地产商的自有资金在其整个开发项目投资中所占的比例至多不过12%，商业银行给予房地产商与城镇居民的贷款总额已逾70%之多， 2003年中国人民银行推出的限制房地产贷款的121号文件就在这样的背景下出炉的，这被学者们称之为国家启动宏观调控的一个显著标志。

然而，金融政策也在为房地产商而摇摆。2005年3月17日，央行宣布调整商业银行自营性个人住房贷款政策：将现行的住房贷款优惠利率回归到同期贷款利率水平，实行下限管理，下限利率水平为相应期限档次贷款基准利率的0.9倍；对房地产价格上涨过快的城市或地区，个人住房贷款最低首付款比例可由现行的20%提高到30%。

到了8月15日，央行发布了《2004中国房地产金融报告》，直言当前房地产市场存在市场、财务、道德、操作、信用、法律六大风险，鉴于房地产商运作多年已经积累了一定的资金实力，建议取消房屋预售制度。央行的这一举措，激起了房地产商的强烈反对声浪，因为住房预售本身就几乎就是房地产商将广大民众拖入银行金融房贷的一个筹码，为商人们自身的巨大风险而垫底；一旦撤去住房预售这块防护墙，房地产商将四面楚歌，甚至死无葬身之地。

中国社会科学院金融研究所是另外一名骁将就是尹中立。据水皮的玩笑说，尹中立先前在深圳的一家证券公司呆过七八年，后来考入社科院读完博士，早已不见了福利分房的“末班车”的踪影，因此其抨击房地产商也带有自己的切身体会。

“住宅的价格上涨太快,不少城市的一般老百姓已经买不起住房”，尹中立说，“如果在完全竞争的市场环境下，住房价格上涨的原因是住房短缺，那么，只要增加住房供给，市场就会自然恢复平静；而事实并非如此，住房是一种特殊的商品，它不仅具有外部性，而且具有准公共物品的属性，所以，政府必须积极干预住房市场。”

2001年至今，中国内地城市的房地产行业连续四年高速激增，无论开发投资，还是住房销售，都是前所未有的城市化事件。“应该说，住房政策的改革导致了住房需求的集中释放。1998年以后，新住房政策的目标是将城市的住房消费从实物分配向货币分配转变。政策的导向是，明确提出要把房地产业培育成支柱产业，把住宅产业培育成国民经济的新的增长点，出台的一系列扶持政策，也刺激着住宅产业的爆增”，尹中立说，“城市化和房改这两个因素的叠加必然使住房市场出现超常规的繁荣，如果国家不实行强有力的调控，就会导致一些大城市出现严重的房地产泡沫”。 

“典型的二元结构已经形成，富人投资或投机，而穷人则无力问津”，他说，“就目前住房市场的现状而言，一个正处于城市化过程中的人口大国，公共住房保障制度应该是一项长期的政策，应该有专门的机构来负责”，尹中立说。

政府的公共角色

“经济适用房政策无疑已经走入了歧途”。8月25日，北京理工大学经济学教授胡星斗先生在其寓所接受采访时向记者发出感慨。

1994年7月出台的房改政策对城镇居民的住房供应体系作了较为明确的规定。商品房（包括普通商品房、高端公寓、别墅）面向高收入人群，而廉租房（包括经济适用房甚至更廉价的小户型住房）则面向广大中低收入家庭。现实却是，经济适用房业已蜕变，与普通商品房没有多大的差别。廉租住房制度形同虚设，名存实亡。 

“应该成立专门的机构来负责公共住房保障制度的落实”，尹中立博士建议。“值得借鉴的是香港的房委会。它不是一个纯粹的官方机构，而是一个半官方、半民间的组织，其人员包括政府官员和民间人士，任务是检讨和制定政府的房屋发展计划并监督其执行。房委会具有充分的透明度，必须及时公开有关政策，接受传媒和社会的监督。这样，就从决策层面上保证了政府房屋政策不至出现太大的偏差。不过，住房发展政策的具体操作并不是由房委会来完成，而是交由房屋署负责进行。房屋署属于政府机构，由该机构负责房屋政策的贯彻实施，保证了政策实施的权威和效率”。

“向房地产转让者征收高比例的所得税以抑制投机炒房客的行为；对闲置土地严格按规定收取闲置费，两年以上闲置的土地无偿收回，打击不良奸商囤积土地谋取暴利行为；增加经济实用房的供给数量，严格控制经济适用房、廉租房的面积，充分考虑购房者、承租者经济承受能力，实施有梯度地使用原则；严格监督土地出让金的使用去向，专款专用，一半以上的土地出让金应该用于经济适用房、廉租房的建造”，尹中立与他的合作者郭建波一起发出这样的倡议。

实际上，早有经济学者就内地房地产所存在的问题做过实证研究。2004年3月23日，北京大学中国经济研究中心平新乔博士与他的合作者陈敏彦就联手做了一个关于《融资、地价与楼盘价格趋势》的房地产研究报告，道出了廉价土地与房地产商以及各级地方政府之间的内在联系，结论是：政府是土地价格、楼盘价格、房地产供应等经济现象的操控者。

平新乔指出，当前房地产业在效率和公平两方面存在的问题在相当程度上都应归之于地方政府的政策。因为各地方政府控制着最重要的资源——土地，是房地产市场中最大的“庄家”；而房地产商则将土地成本毫无保留地转嫁到购房者的身上。房价爆涨，愈演愈烈，由此可见一斑。

实际上，翻检历年的房改政策不难发现，其始作俑者就在于1996年将“房地产业作为国民经济的一个新的增长点”的论调，作为拉动内需的一个手段，房改突然竟负载了内涵深广的“救世主”的角色。“这是一个转折点，但也不能对此苛责太甚”，一名不愿具名的学者对记者说，而易宪容博士的观点（“房地产暴利是地方政府对财富的掠夺”）恰恰与此尖锐对峙。

1990年代中期，某些智囊型的浅薄学者生吞活剥了西方主流经济学，将其头脑里现代化的概念作了趋炎附势的解释，鼓吹以扩大消费拉动经济增长，大力发展住宅产业却置住房的社会保障体系于不顾，以至于住宅产业在突飞猛进之时偏离了应有的社会公平原则。

“由于城市政府只能拿出很少的免费土地，仅此一点就成了住房社会性保障的瓶颈，使每年只能建设6%经济适用住房。如果借鉴美国的做法，只给经济适用住房以税费和贷款优惠。那么，就能顺当地实现每年建设80%经济适用住房的需求”，“房价的过快增长而不受控制，是这几年房地产商和投资投机者谋取高利或暴利的主要原因。在高额利润的驱动下，其它行业、投机者以及拥有较多积蓄的居民，纷纷将其资金投向房地产，是近几年每年房产投资都以20%以上的速度爆增的主要原因，也是近几年一些城市投建了许多大户型高价住房之后仍然需求旺盛（其中相当一部分属于虚假需求或虚假繁荣）的主要原因。把商品房建设量控制在20%以内，而且收取高土地出让金，课以高税，既限制投资规模，又限制高额利润，就能较好地解决住房投资增长过快和虚假需求过旺的问题”，中国房地产及住宅研究会副会长包宗华先生分析。

“如果我们1998年就借鉴新加坡的做法，决定每年建设的住宅时，小户型低造价的经济适用住房不得少于80%，而且其房价由政府进行控制；对20%的商品房收取高额土地出让金和高税费的适度调节，就能较好地解决房价陡涨、房价高昂等问题，也可抑制投机炒作等流弊”，包宗华先生当年研究经济适用住房政策之时并未想到，房改政策的一时之偏，竟然衍生出了如此之多的积弊，而且时至今日，“推行以小户型低房价经济适用住房为主的政策，需要做许多清理、协调和衔接工作，问题很复杂，难度很大”。
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