主题：周建春：2005年中国的土地政策

—— 2005中国经济政策与房地产发展论坛—周建春精彩演讲 


周建春先生 中国土地学会土地经济分会秘书长 


    [周建春]各位来宾大家上午好！根据会议的安排，我把2005年中国的土地政策向大家做一个介绍和交流。2004年对于房地产发展来讲，土地政策它是第一次参与了宏观调控，同时土地政策在2004年大家知道，经营性用地，8月31号是对经营性土地问题的最后处理，同时暂停新增建设用地审批半年，这些措施对整个房地产业的发展，对整个资源的配制都有重大影响。所以土地的供给问题，对房地产业的发展，一样是2004年各位所关注所讨论的重大问题。今天我是围绕房地产的土地供应，从土地资源对整个中国经济的保障，平稳发展方面，大的背景下介绍对房地产土地供应。2005年土地政策的核心思想是严格保护耕地，推进建设用地的节约利用和集约利用。第二句对我们的整个建设用地的利用至关重要，前半部分是我们房地产业的约束条件，这是作为整个土地资源配制，它所提出的主导思想。围绕这个思想，基本方针是深化土地管理改革，严格土地管理，大家可以看到今年土地政策很多涉及到新的改革方针。首先看我们建设用地供应的约束条件。2005年它的基本主题还是保护耕地。保护耕地有这么四个主要政策。一个是基本农田总量不减少。16亿亩基本农田，18.5亿亩的耕地。大家知道去年底中国人口达到13亿，16亿亩的确定就是根据2003年的时候，中国人口高峰值16亿确定的。所以从国家的粮食安全和社会稳定来讲，确定了基本农田总量不减少。这个应该说是一个最大的约束条件。第二占用耕地，施行占补平衡的制度，确定了占用耕地的成本问题。就是说除了你要占用耕地农民的补偿之外，你还需要拿出费用开垦耕地，这也是你的成本。第三个由于各个地方土地供应直接影响到整个国家的土地资源配制，从今年开始建立耕地保护的省长负责制，考核省长两个指标，一个是耕地饱有量。第二个耕地面积。每年年底省长述职的时候要汇报这两个指标。第四个就是土地的管理上，主要的耕地这一块，实行垂直管理，建立国家的土地督察制度，现在要建立一个督察，主要的审批权利，主要的土地利用在省以下。这个时候作为中央它向各个省派出督察，严格管理。这是2005年大的耕地保护背景，这也是我们后面城市建设用地供应的约束，这是一些背景资料。 

    [周建春]第二个问题。加快土地市场的建设。第一个方面政策，就是禁止非法压低地价进行招商，这个在04年、03年各地压低地价招商零地价已经成为地方政府招商引资主旋律，这条政策针对的不是房地产，针对的是协议出让，工业用地。第二条就是严格控制化工用地范围，这是建立公平公正公开的市场需要。两个措施，经营性的基础用地逐步实现有偿使用，第二工业用地招开化。去年的8.31是最后期限，今年开始，是经营性基础设施，比如说收费的高速公路，比如说收费的学校、医院以及可能有一些电信、水电等等，凡是能够纳入经营的这些设施的有偿使用，这一块原来一直是化工占了我们用地大部分。第三是工业用地实行召开化，工业用地在2003年协议出让办法当中，是由协议办法出让，协议出让主要问题是地方政府压低地价，出让工业用地，同时有一些开发商把工业用地取得以后，进行改变用途，变化用地性质，成为房地产开发用地。所以今年开始，实行工业用地召开化。第四个政策，是一个利益重新分配，凡是占用耕地必须要缴纳新增建设用地使用费，这个费是对农民得不偿占有较大份额。在以前三七分的时候，地方只把30交给中央，70全部免掉，这样造成整个用地成本不均衡，今年开始就地划入国库，百分之百新增建设用地使用费全部交到国库，这样地方政府就不能够分解，由中央财政再返回地方再分解。第五个政策就是要建立国有土地收益基金，国有土地我们都很清楚，我们的出让年限是30、40、50、60、70，地方政府出让土地动机，主要来源于把70年土地收益用于本届政府土地开发和城市建设，所以现在有很多中等城市，特别中部城市已经卖到没有地可卖的程度，以后政府怎么办？从今年开始设立国有土地建设资金，也就是其他的卖地收益纳入基金，为以后政府的使用，这样就减少了地方政府以地生财，卖地搞城市建设的这样一种利益冲突。从而大大减少政府违法占地圈地的动机。第六个政策特别是对房地产来说很重要的，在符合规划的条件下，集体建设用地，使用权依法扭转。意味着进入市场。大家很清楚，集体建设用地历来在我国不得进入市场，不得出让，不得出租，不得转让。所以大家所看到的所有集体建设用地以建相等城市，和以相等城市倒闭合并的方式进行扭转。从今年开始要出台集体建设用地，进入市场的办法。这从市场建设方面，我看主要六个重大政策。 

    [周建春]第三个方面，在建设用地管理方面，有以下几个政策。第一个就是大家现在正在说的，国土资源部05年工作要点继续实行从严从紧的土地使用，这来自于国务院28条控制农用地转为建设用地的总量。它的措施仍然是制定和实施好土地利用年度计划，是针对农用地转为建设用地的办法，第二是农用地转为建设用地指令性指标的控制，所以对这一条的严格管理重点在农用地转为建设用地，而对于利用建设用地的存量进入市场没有大的控制，包括2004年土地参与宏观调控，它所调控的并不是房地产业，它所调控的是投资急剧增长的个别产业，主要是水泥、钢铁、电解铝，主要这些以工业为代表的行业。大家看到我们另外一个措施严格建设用地的项目预损，我们要按照规划计划两个指标进行整合，不符合这两个指标所有的建设项目不供应土地。第二条就是城市规划区以外，不得设立开发区、园区，也不得设立城市新区和小区。这一条在很多地方的房地产开发中，是以新区或者以园区的方式来立项目。这次已经把规划新区和园区通通纳入城市规划，纳入土地利用规划中的建设用地范围。这个说明所有的建设用地的申请，只能占城市规划范围之内，不得以新区的形式，来提供土地。第三个政策就是城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。这是以前从来没有过的政策。就是说我们在城市周边发展，必然要占用耕地。占用耕地同时，必须把农村的建设用地进行整理，调整出相当的用地作为你的城市建设指标。第四条继续停止高尔夫球场的用地审批。从去年1月份的时候我们就实现了这项政策，主要针对房地产结构调整制定的。从国土资源部建设部等所有的市场调查看，高档商品房特别是别墅类的房地产，去年整顿的高尔夫球场空置率比较高，利用率不高。第五对农转用土地，批准了两年没有征用的批文自动失效。批了你征了，但是地方政府没有放到具体项目上去，两年抵扣计划指标，这两条就是为土地大土地使用者和政府圈地囤积土地而设的两个政策。以上从三个方面，把2005年土地主要政策做了一个介绍。对于大家所关心的房地产供应问题，我们可以看看我提供的数字背景，了解了解我们有关房地产市场的有关供应。土地出让是我们对房地产的主要供给方式，2000年到2003年出让数量越来越大，当然包括2000年、2001年是有一部分以协议的方式出来，从2002年到2003年基本可以看出，2003年大大高于2002年。2003年和2004年主要的对比，大家普遍所感到2004年土地供给总量减少，我这里给大家的数据是在总量减少的情况下，我们对房地产土地供应。去年的土地减少主要减少在工业小区和工业用地的供给方面，大家可以看出来，我们的计划供地，就是报到国土资源部，2004年要比2005年在普通住宅，或者住宅方面都是有大幅度增加。大家可以看出来是这样的情况。在工业用地方面，是大幅度的减少。所以从2004年国土资源部土地供应政策主题是调整结构，2005年同样如此。作为2004年主要的政策要点我做一个总结给大家。2004年是紧缩地耕。这是国务院总理提出来的宏观调控两大措施之一，但是紧缩的是针对工业。2004年国土资源部对房地产实行区别对待。主要限制高档商品房开发土地供应，停止别墅类土地供应，逐步解决房地产结构不平衡的问题，这是2004年政策的一个概括。从目前来看，2004年建设用地供应总量前三季度是13.3万公顷，房地产用地占30％，就是在供地总量方面，房地产供地占到30％。根据国家统计局的统计，2004年尽管是在结构调整和总体紧缩的情况下，2004年的房地产开发土地供应都要比2003年要高。这个是说在冻结的时候，冻结的是新增建设用地转用审批，而对于要进入市场，进入运作的一些土地，继续供应。包括今年我刚看到的消息，上海也将进一步加大普通商品房的土地供应力度。这就是说2005年从我对整个土地政策的看法，从严从紧控制农用地转用审批这是必然，耕地保护约束条件依然存在，但是房地产业在2005年依然是好的发展年景。